Организация экологической экспертизы в Республике Казахстан


Понятие экологической экспертизы определяется Экологическим кодексом Республики Казахстан. Экологическая экспертиза (ЭЭ) – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Проведение экологической экспертизы является одной из функций управления государства в области экологии.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза является формой предупредительного экологиче­ского контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также ин­струментом поддержания экологического правопорядка, обеспечивает соблюдение и охрану права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации.

Экологическая экспертиза - логическое продолжение оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обес­печения учета экологических требований при ее проектировании и планировании. Но одновременно правовое значение экологической экспертизы - более широкое. Задача государственной экологической экспертизы - гарантировать, что в процессе ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, аде­кватные требованиям законодательства.

На первый взгляд похожие друг на друга понятия ЭЭ и ОВОС имеют и некоторые смысловые различия.

1. Экологическая экспертиза - "установление соответствия" этим требовниям уже готового проекта... и "определение допустимости" принятия решения о его реализации (т.е. разрешение - административная мера), то ОВОС - это "процедура учета" экологических требований (или обоснование - информационная мера) при подготовке оптимального решения (входе проектирования).

2. Экологическая экспертиза (прежде всего, государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства, в то время как ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека.

3. Цель экологической экспертизы - "предупреждение"(т.е. запрет) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или нет) врезультате ОВОС профилактические, в то время как целью ОВОС является "выявление и принятие" (т.е. разработка)необходимых природоохраных мер

В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение есть не что иное, как позиция авторов. Виды экологической экспертизы определяются непосредственно в законо­дательстве. В Республике Казахстан осуществляются государственная и общественная экологическая экспертизы.

ЭЭ основывается на ряде основных принципов. Определим кратко содержание каждого из принципов.

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. С учетом этой презумпции перед лицами, участвующими в процессе экологической эксперти­зы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного зако­нодательства.

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации соответствующего объекта ад­ресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной эко­логической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее без положительного заключения ЭЭ.

3. Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду обязывает органы и комиссии государственной эко­логической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

4. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, прежде всего, обязывает заказчика обеспечить предъявление достоверной и полной информации об объекте экспертизы. Достоверной является бесспорная информация, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтвержденная лабораторными исследованиями или специальной экспертизой, либо иным способом, установленным законодательством РК.

5. Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта. Оказываемое в любых формах давление на него является противоправным.

6. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений эколо­гической экспертизы - один из основных. Каждая из его составных частей имеет собственное содержание. Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованны. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированны. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законо­дательства в области охраны окружающей среды и природопользования. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключение выводов каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.

7. Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значе­ние с учетом обязательной юридической силы заключения. При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не со­ображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованно­сти, объективности и законности.

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации казахстанского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы - важнейшее требование и условие ее эффективности в обеспечении реализации экологиче­ского права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает не­мало проблем. Вышеуказанные принципы применяются и к государственной, и к общественной экологической экспертизе.

Сформулированные нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и со­циальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулиро­вания и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации.

Основные цели и задачи экологической экспертизы:

1) предотвращение возможных негативных последствий реализации планируемой управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на здоровье населения и окружающую среду;

2) оценка соответствия экологическим требованиям планируемой управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, а также в процессе их строительства и реализации;

3) обеспечение экспертной оценки прогнозируемых изменений экологической обстановки вследствие размещения и развития производственных сил.

4) Объекты экологической экспертизы:

5) предплановая, предпроектная и проектная документация, договоры, контракты, включая международные, касающиеся вопросов природопользования;

6) проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, намечаемых к принятию в Республике Казахстан, влияющих на окружающую среду и здоровье населения;

7) материалы оценки соблюдения природорользователем требований по охране окружающей среды и здоровья населения (экологический аудит) при осуществлении хозяйственной деятельности;

8) документация, представленная для экологического обоснования при получении лицензий и сертификатов в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

9) материалы комплексного обследования участков территорий в целях последующего придания им особого правового статуса (объекты природно-заповедного фонда, зоны экологического неблагополучия и так далее).

В проведении экологической экспертизы участвует широкий круг субъектов.

1. Основной государственный орган, на который возлагается обязанность проведения экспертизы - Главное управление государственной экологической экспертизы и радиационной экологии Министерства охраны окружающей среды и его органы на местах.

2. К проведению государственной экологической экспертизе могут быть привлечены министерства, ведомства, иные центральные и местные исполнительные органы, участвующие в отношениях по охране окружающей среды и природопользованию.

3. К этому процессу также привлекаются научные учреждения и создаваемые ими эколого-экспертные органы.

4. В проведении экологической экспертизы могут принять участие общественные экологические объединения и отдельные граждане.

5. Субъектами экологической экспертизы выступают заказчики документации, подлежащие экологической экспертизе.

6. В определенных случаях, своеобразным субъектом экологической экспертизы выступает Правительство Республики Казахстан. К примеру, когда это касается решения вопросов взаимодействия с иностранными государственными при необходимости проведения государственной экологической экспертизы объектов и комплексов, находящихся на территории этих государств и затрагивающих интересы Республики Казахстан.

Экспертные подразделения существуют при государственной экологической экспертизе центрального исполнительного органа и его органах на местах. Руководители экспертных подразделений независимы при организации и проведении экологической экспертизы и руководствуются в своей деятельности действующим законодательством РК.

Законодательством Республики Казахстан определены два вида экологической экспертизы: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза - вид деятельности центрального исполнительного органа Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды и его подразделений на местах. Государственная экологическая экспертиза проводится центральным исполнительным органом Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды и его подразделениями на местах.

Проведение государственной экологической экспертизы осуществляется:

1) штатными сотрудниками экспертных служб центрального исполнительного органа Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды и его подразделений на местах;

2) экспертными комиссиями, создаваемыми центральными исполнительным органом Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды и его подразделениями на местах с привлечением внештатных экспертов;

3) межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми центральным исполнительным органом Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды.

Государственная экологическая экспертиза носит обязательный характер и должна предшествовать принятию правовых, организационных и хозяйственных решений в части природопользования и воздействия на окружающую среду и здоровье населения. Без положительного заключения государственной экологической экспертизы реализация проекта запрещается. Выводы и предложения заключения государственной экологической экспертизы после его принятия центральным исполнительным органом Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды являются обязательными для исполнения всеми юридическими и физическими лицами.

Процедура государственной экологической экспертизы включает:

1) регистрацию заявления о проведении государственной экологической экспертизы;

2) предварительную экспертизу (предэкспертизу), заключающуюся в проверке наличия и полноты переданных на экспертизу необходимых материалов, реквизиты, включая оценку воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности, и установлении их соответствия действующему законодательству Республики Казахстан и нормативным требованиям;

3) основную стадию экспертизы, предусматривающую необходимый уровень экспертизы, аналитическую обработку материалов, проведение сравнительного анализа и частных оценок степени экологической опасности планируемой либо осуществляемой деятельности, достаточности и достоверности обоснованной реализации объектов экспертизы;

4) заключительную стадию экспертизы, включающую обобщение отдельных экспертных оценок и результатов экологической экспертизы, подготовку экспертного заключения с выводами о согласовании материалов или их отклонении.

Для государственной экологической экспертизы установлен срок проведения до трех месяцев с возможным продлением в зависимости от объема и сложности рассматриваемой документации, но не более шести месяцев. Продление срока проведения государственной экологической экспертизы свыше шести месяцев осуществляется только по просьбе заказчика документации и при наличии его гарантий на дополнительную оплату экспертных работ.

Государственная экологическая экспертиза финансируется за счет средств республиканского и местного бюджетов, платежей за проведения экспертных работ, а также предусмотренных на эти цели средств фондов охраны природы.

Результатом осуществления государственной экологической экспертизы является экспертное заключение. Заключение завершается выводом, исключающим двойное толкование его содержания:

1) " не согласовывается";

2) " согласовывается";

3) " согласовывается при условии доработки в оговоренные сроки".

Последнее возможно только по отдельным позициям проекта, не влияющим, в целом, на состояние окружающей среды при его реализации и не затрагивающим параметров, необходимых для выдачи разрешения на природопользование. В заключение должна быть запись о том, что при невыполнении условий согласование автоматически теряет силу. Об этом эксперт - ответственный исполнитель экспертизы проекта обязан в письменной форме сообщить соответствующей службе Госконтроля для отзыва разрешения на природопользование.

Заключение подписывается Главными "государственными экологическими экспертами Республики, области (города). При проведении экспертизы по третьему, а в отдельных случаях по второму уровням, оно подписывается Председателем и членами экспертной комиссии и утверждается Главным государственным экологическим экспертом. Результаты экологической экспертизы, проводимой по III уровню, как правило, рассматривает Совет государственной экологической экспертизы Республики Казахстан.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы по проектной документации имеет юридическую силу до 2 лет со дня его выдачи, по документации действующих предприятий - до 5 лет.

Объекты государственной экологической экспертизы, не реализованные в течение указанного срока, подлежат повторной государственной экологической экспертизе.

Экологическая экспертиза может быть признана не действительной если:

1) нарушена процедура проведения экологической экспертизы;

2) не выполнены или искажены экологические нормы и правила, требования экологической безопасности, охраны окружающей среды, эффективного использования и воспроизводства природных ресурсов;

3) нарушены права граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду, другие экологические права и интересы населения, права участников эколого-экспертного процесса;

4) установлены иные случаи, нарушающие права сторон, участвующих в экологической экспертизе.

Разногласия, возникающие между органами государственной экологической экспертизы и заказчиками разрешаются центральным исполнительным органом Республики Казахстан в сфере окружающей среды следующим образом:

1) оформляется протокол разногласий.

2) протокол разногласий направляется в центральный исполнительный орган Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды с приложением необходимых материалов.

3) разногласия разрешаются с участием органа государственной экологической экспертизы, выдавшего заключение, а также заказчика в течение одного месяца со дня поступления протокола разногласий и других необходимых материалов. Этот срок может быть продлен по решению центрального исполнительного органа Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды, но не более чем до трех месяцев.

4) решение по разногласиям может быть обжаловано в суде.

Имущественные споры в области "экологической экспертизы разрешаются в судебном порядке.

Установлена ответственность за следующие нарушения экологического законодательства:

1) нарушение установленного обязательственного порядка проведения государственной экологической экспертизы;

2) фальсификация результатов проведенной экологической экспертизы;

3) нарушение порядка опубликования выводов заключений экологической экспертизы, в том числе до принятия окончательного заключения;

4) выдача лицензий в сфере охраны окружающей среды либо осуществление строительства объектов и иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы;

5) нарушение порядка создания и организации деятельности экспертных комиссий;

6) осуществление экологической экспертизы организациями, общественными объединениями и иными формированиями, не имеющими лицензий;

7) нарушение требований экологической безопасности, охраны окружающей среды, эффективного использования и воспроизводства природных ресурсов при проведении экологической экспертизы;

8) создание препятствий в организации и проведении экологической экспертизы общественными объединениями;

9) уклонение от представления экспертными органами и формированиями необходимых материалов, сведений и данных;

10) принуждение эксперта к проведению необоснованной экологической экспертизы либо подготовке заведомо искаженных и необъективных заключений;

11) невыполнение предусмотренных законом экспертных функций или обязательств, возложенных договором на оказание эколого-экспертных услуг;

12) необоснованный отказ в регистрации проведения государственной и общественной экологической экспертизы;

13) иные нарушения, установленные законодательством Республики Казахстан.

Общественная экологическая экспертиза - вид деятельности, осуществляемой на добровольных началах экспертными комиссиями, создаваемыми по инициативе отдельных групп населения, общественных объединений и научных организаций для экологической оценки любых видов деятельности. Она может осуществляться независимо от проведения по тем же объектам государственной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется на добровольных началах экспертными комиссиями, создаваемыми по инициативе отдельных групп населения, общественных объединений и научных организаций. Органы управления общественных объединений в области экологической экспертизы осуществляют проведение экологической экспертизы согласно уставам и положениям о них в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться по усмотрению лица, которое будет осуществлять ту или иную хозяйственную деятельность. Заключение общественной экспертизы носит информационный и рекомендательный характер.

Процедура общественной экологической экспертизы включает:

1) государственную регистрацию проведения общественной экологической экспертизы;

2) заявление о ее начале в средствах массовой информации (в заявлении сообщается инициатор проведения общественной экологической экспертизы, сведения о местонахождении общественного экспертного формирования и объектах экологической экспертизы);

3) подготовку заключения общественной экологической экспертизы; сообщение о результатах экологической экспертизы средствам массовой информации.

Для проведения общественной экологической экспертизы срок не устанавливается, следовательно, он может быть определен по усмотрению заказчика и экспертной комиссии, которая проводит экологическую экспертизу.

Общественная экологическая экспертиза финансируется за счет собственных средств общественных экономических объединений и фондов или на общественных началах.

Результаты экспертной комиссии оформляются в виде заключения.