Экологический аудит в Республике Казахстан


Экологический аудит как инструмент экологического права и охраны окружающей среды является пока еще новым для Казахстана. В настоящее время в Республике Казахстан происходит становление экоаудита как составной части экологического менеджмента. При этом большое значение приобретает опыт стран ЕС в этой области. Причины здесь разные.

1. Более позднее становление демократических институтов и рыночных отношений, когда в системе природопользования природоохранная составляющая рассматривалась как экономически неэффективная.

2. Неразработанность правовых аспектов регулирования природопользования.

3. Громадная территория государства, большой ресурсный потенциал, которые способствовали сдерживанию возникающих экологических проблем в рамках обширных существовавших географо-экономических зон.

4. Низкая плотность населения кроме промышленных сателлитов.

5. Отсутствие совершенных механизмов платности природопользования.

6. Низкий уровень экологической образованности чиновников системы государственной власти, принимающих управленческие решения в области социально-экономического развития, её аппарата и аппарата управления на уровне министерств и ведомств.

7. Отсутствие координации между законодательными и управленческими институтами власти по вопросам регулирования ресурсных и природоохранных отношений.

Законодательной основой экологической аудиторской деятельности Республике Казахстан является Экологический кодекс и иные нормативные правовые акты Республики Казахстан. Если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержит законодательство Республики Казахстан об экологической аудиторской деятельности, то применяются правила международных договоров.

В Республике Казахстан предусматривается проведение обязательного и добровольного экологического аудита. Обязательный экологический аудит по своему характеру является государственным и прово­дится в обязательном порядке в отношении, как правило, экологически опасных предприятий и видов деятельности при:

1) приватизации и банкротстве юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, если их деятельность является экологически особо опасной;

2) проведении экологического страхования в целях определения ставки или размера страховых платежей и (или) возмещений;

3) кредитовании юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, государственными банками;

4) оценке деятельности по ликвидации экологических последствий аварий и стихийных бедствий;

5) принятии решений государственными органами о продлении действия лицензий, выданных юридическим лицам и гражданам-предпринимателям, осуществляющим эксплуатацию экологически опасных объектов;

6) выполнении международных обязательств Республики Казахстан в области природопользования и охраны окружающей среды;

7) в иных случаях, установленных Правительством РК.

Государственный экологический аудит является одной из функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Он может проводиться как подразделениями специально уполномоченного го­сударственного органа в области экологического аудита, так и юридическими лицами или гражданами на основе лицензии, выданной специально уполномо­ченными на то государственными органами в установленном порядке.

Добровольный экологический аудит проводится по инициативе аудируемой организации с учетом конкретных задач, сроков и объемов аудита, предусмотренных договором на проведение экологического аудита. Целесообразность проведения добровольного экологического аудита диктуется интересами юридических лиц и граждан-предпринимателей в получении научно-обоснованных рекомендаций относительно оптимальной организации работ по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, повышению их эффективности на уровне, соответствующем требованиям законодательства РК, и в иных целях. Поэтому добровольный экологический аудит может проводиться по ини­циативе предприятий и граждан-предпринимателей при изменении собственника объекта, передаче объекта в аренду, в залог, при необходимости модернизации производственного и/или технологического процессов и в иных случаях.

Проведение добровольного экологического аудита осуществляется на платной основе. 20-летний мировой опыт свидетельствует, что экологическое аудирование имеет смысл, если оно проводится прежде всего как добровольная негосударственная деятельность («инициативный аудит»). Проверка природооханной отчетности предприятий имеет здесь вторичное значение. Главное же это аудиторские рекомендации и предложения по улучшению эффективности и иниции­рованию природоохранительной деятельности предприятия, развитию системы экологического контроля и управления.

Особенностью при проведении программ экологического аудита в Республике Казахстан является то, что практически вся природоохранительная отчетность, составляемая экономическими субъектами, является недостоверной. Так, по оценкам экспертов в нее попадает примерно 20% от реально существующего воздействия (выбросов, сбросов, отходов). В такой ситуации при экологическом аудите на первое место должна выходить не оценка соответствия деятельности аудируемого субъекта природоохранительному законодательству, а разнообразные консультационные аудиторские услуги, в частности:

1) обоснование экологической стратегии и политики предприятия;

2) определение приоритетов, планирование природоохранной деятельности аудируемого субъекта, выявление дополнительных возможностей ее осуществления;

3) программы экоаудита, связанные с повышением эффективности регулирования воздействия объекта аудирования на среду, минимизацией воздействия, рациональным использованием ресурсов и т. п.;

4) услуги, связанные с развитием производственного экологического мониторинга, контроля и управления;

5) снижение риска возникновения чрезвычайных экологических ситуаций, остроты существующих ситуаций;

6) развитие отношений с органами государственного экологического контроля и управления, общественностью и населением;

7) экологическое образование персонала;

8) консультирование в вопросах природоохранительного законодательства, информационное обслуживание и другое.

Все это определяет отличную от финансового аудита цель и задачи экологического аудита, иные требования и форму аудиторского заключения. Более сложный предмет определяет невозможность жесткой формализации и регламентации и методов, используемых при проведении экоаудиторских программ.

Порядок выполнения работ зависит от целей проведения экологического аудита. Наиболее целесообразно его проведение аудиторской комиссией в соответствии со специально разработанной программой проверки.

Любая программа экологического аудита, независимо от ее конкретных объектов целей и задач, включает ряд обязательных, логически и организационно взаимосвязанных этапов и видов работ. Обобщенная процедура программы экологического аудита представлена на рис. 8 и состоит из пяти основных этапов, где четыре этапа составляют собственно программу экологического аудита, а пятый - включает различные формы использования материалов аудирования.

Рассмотрим более подробно каждый из этих этапов.

Этап подготовительных работ программы экологического аудирования включает:

1) определение основных целей, задач и объектов программы ЭА;

2) определение бюджета и сроков проведения программы;

3) заключение финансового договора с заказчиком и авансирование программы ЭА;

4) формирование группы ЭА.

Заключение финансового договора с заказчиком представляет в нашей стране на сегодняшний день определенную сложность. Это связано, во-первых, с отсутствием на многих предприятиях реальных средств для оплаты программы ЭА. Но, пожалуй, важна боязнь предприятий использования против них информации, полученной во время проведения аудита (например, попадание ее в органы охраны природы и ухудшения отношений, увеличения платежей, снятия определенных льгот). Здесь возникает сложный вопрос, должен ли аудитор при выявлении нарушения природоохранительного законодательства, злоупотребления, влекущего уголовную ответственность, сообщать об этом административным и правоохранительным органам?

Рис. 8 Схема обобщенной процедуры разработки и реализации программы экологического аудирования.

Следуя формально правовому принципу, надо признать, что умолчание о правовых нарушениях равносильно их укрывательству, то есть пособничеству в преступлении, хотя устанавливать факты преступности - задача не аудитора, а правоохранительных органов. С другой стороны, с профессионально - этической точки зрения недопустимо разглашать информацию, полученную в ходе оплачиваемой и независимой аудиторской деятельности (особенно если аудитор имеет дело не с государственной, а с частной собственностью в ее кооперативной, акционерной или иной форме). Ведь конфиденциальность (доверительность), охрана интересов собственника - это один из краеугольных принципов независимого аудита. Во всяком случае, несомненно одно: профессиональная этика аудитора требует, по крайней мере, обязательного сообщения о фактах злоупотребления своему непосредственному заказчику.

За выполнение своих обязанностей аудитор несет ответственность в форме и порядке, предусмотренными заключенным с заказчиком договором. Некачественное, неквалифицированное проведение аудита может нанести предприятию материальный ущерб, за что аудитор обязан нести имущественную ответственность, размеры которой следует предусматривать в договоре (с учетом ограничений, установленных законодательством).

Ключевой проблемой этапа подготовительных работ является определение основных целей и задач программы ЭА. Постановка конкретных целей и задач ЭА зависит от вида аудиторской программы, объекта аудирования и пожеланий заказчика.

Формирование группы ЭА лучше начинать с подбора руководителя - ключевой фигуры любой аудиторской программы. Руководитель группы должен иметь специальную подготовку в области промышленной экологии, экологического аудирования, оценки воздействия на среду, экологической экспертизы.

Другим обязательным участником группы ЭА становится ответственный представитель заказчика - специалист в области государственного или производственного экологического контроля (например, руководитель или ведущий инженер экологической службы предприятия, территориальной администрации). Дальнейшее формирование группы и ее численность будут зависеть от определения и конкретизации основных целей и задач программы.

В целом группа ЭА должна быть небольшой, хорошо организованной и высокопрофессиональной, пользоваться авторитетом, поддержкой и пониманием со стороны заказчика программы. В ряде случаев в группы могут привлекаться специалисты и по другим конкретным направлениям (например, здравоохранения, токсикологии, биологии, биогеохимии, социологии и т. д.).

Планирование программы экологического аудирования

Этап планирования программы экологического аудирования можно представить в виде следующих стадий:

1) предварительный сбор, обобщение и организация исходных данных по основной экологической документации предприятия;

2) анализ исходных данных, определение основных объектов аудирования, методик программы и критериев оценок;

3) формирование собственно программы ЭА.

Для формирования основных исходных данных программ ЭА могут использоваться следующие документы (обычно за последние 3-5 лет деятельности объекта аудита):

экологические паспорта предприятий;

тома ПДВ и ПДС;

паспорта водного хозяйства;

экологическая статистическая отчетность за несколько лет;

справки о платежах за использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и размещение отходов;

акты о применении эколого-правовой и эколого -экономической ответственности;

данные инвентаризации источников воздействия на окружающую среду и отходов;

лицензии и договоры на специальное и комплексное природопользование;

территориальные экологические программы и планы;

проекты районной планировки;

производственные планы мероприятий по охране окружающей среды и справки об их фактическом выполнении;

справки о потреблении сырья, реагентов, материалов, объемах производства готовой продукции;

существующие технологические регламенты по эксплуатации средоохранных технологий и оборудования;

проекты строительства (реконструкции, технического перевооружения) основных производств, систем очистки сточных вод, отходящих газов, систем размещения и удаления отходов;

существующие экологические ситуационные планы, карты-схемы и другие картографические материалы.

Основной этап программы экологического аудирования осуществляется непосредственно на объектах. При выполнении его проводятся:

1) определение маршрутов и проведение «обзорных» туров по объектам аудирования;

2) ознакомление с рабочей документацией и интервьюирование персонала;

3) уточнение и дополнение исходных данных при работе на объектах аудирования.

Основной целью работы на объектах является уточнение, окончательное формирование и организация основных исходных данных программы ЭА, получение дополнительной информации для анализа, оценки и прогноза изменения (разработки рекомендаций и предложений) фактического воздействия производства на окружающую среду.

Заключительный этап программы экологического аудирования включает следующие стадии:

1) анализ и оценка полученных данных;

2) привлечение дополнительных специалистов в группу ЭА в случае необходимости;

3) разработка конкретных рекомендаций и предложений по результатам программы ЭА;

4) организация данных программы;

5) представление данных программы и анализ возможностей их использования совместно с заказчиком и другими заинтересованными лицами;

6) подготовка, распространение и представление окончательного отчета по результатам аудирования;

7) участие в составлении и проверке осуществления плана действии по материалам программы ЭА.

Общие методические рекомендации по организации, анализу и оценке данных программы ЭА промышленного производства включают:

1) составление и анализ обобщенных и детализированных материальных балансов приоритетных загрязняющих веществ, компонентов исходного сырья, реагентов и материалов; в том числе, например, составление и анализ обобщенного водного баланса предприятия, включая атмосферные осадки, неорганизованный поверхностный и подземный сток с территории промышленной площадки;

2) описание и оценку фактических характеристик приоритетных источников воздействия на окружающую среду (включая неорганизованные, залповые, аварийные и «ночные» источники) и отходов обязательно в сравнении с их декларируемыми характеристиками (или отсутствием таких характеристик!) и установленными лимитами на сброс, выброс, размещение отходов;

3) анализ и оценку фактической эффективности работы существующих систем регулирования сбросов и выбросов загрязняющих веществ, систем размещения и удаления отходов в сравнении с их декларируемой эф ф ективно стью;

4) описание, анализ и оценку эффективности существующей системы производственного экологического контроля, включая локальную систему мониторинга источников воздействия на среду и отходов;

5) формирование и обоснование производственной (или территориальной) системы приоритетов в области изменения воздействия на среду, использования ресурсов, состояния среды (приоритетные факторы воздействия, источники выделения загрязняющих веществ и образования отходов, приоритетные источники сброса и выброса, отходы и места их размещения, системы регулирования воздействия, приоритетные экологические цели и задачи, направления деятельности);

6) определение локальных критических экологических ситуаций, характеризующихся изменениями среды в зоне влияния предприятий, заболеваниями населения, существенными экономическими ущербами, грубыми систематическими нарушениями природоохранительного законодательства, связанными с определенными факторами и источниками воздействия на среду.

7) представление данных программы ЭА на экологических ситуационных планах и картах-схемах.

Использование материалов программы экологического аудирования

Самостоятельное использование заказчиком материалов ЭА проводится путем:

1) формирования конкретных программ и направлений деятельности;

2) непосредственного включения предложений в планы текущих природоохранных мероприятий; это в первую очередь относится к предложениям, не требующим существенных дополнительных затрат;

3) формирования на основе полученных материалов заданий и исходных данных на разработку ТЭО и проектов;

4) формирования на основе полученных материалов технических заданий на выполнение дополнительных разработок (исследовательских, опытных, конструкторских и т. д.);

5) использования полученных материалов при разработке разделов ОВОС, проведения общественной и государственной экологической экспертизы отдельных проектов;

6) использования полученных материалов при разработке различной экологической, нормативно - технической и отчетной документации.